為了加快推進城市內澇治理，2021年4月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強城市內澇治理的實施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號）（以下簡稱“實施意見”），明確提出了全國各地新老城區(qū)到2025年的工作目標和到2035年總體消除防治標準內降雨條件下城市內澇現(xiàn)象的要求。“行動計劃”延續(xù)了“實施意見”用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內澇問題的指導思想，在總結經驗教訓的基礎上細化了“十四五”全國內澇治理工作的具體方向和重點內容，對于推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化和城市更新過程中保障人民生命安全工作，實現(xiàn)高質量發(fā)展具有重要意義。

“行動計劃”是對“實施意見”精神的落實。一是要統(tǒng)籌城市防洪和內澇治理，避免因洪致澇。城市排水防澇的能力與城市所在流域的蓄排能力、上下游城市的外排量等密切相關，所以需要構建城市防洪和排水防澇統(tǒng)籌體系。二是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，避免因雨致澇。一些城市為了短期內消除雨污混接造成的旱天污水直排和雨天溢流現(xiàn)象，不是追根溯源去開展雨污混接排查和改造，而是直接封堵排口，導致雨水無法排放而產生內澇。三是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，避免雨水資源得不到有效利用。過去受理念的限制，侵占河湖時有發(fā)生，廣場道路大面積硬化，導致雨水徑流總量和峰值激增，加重了雨水管渠系統(tǒng)的負擔，也阻礙了雨水在自然水系統(tǒng)中的循環(huán)利用。

“行動計劃”是對“實施意見”任務的細化。一是細化了隱患排查的內容和要求，聚焦排水防澇設施、防洪工程設施、自然調蓄空間和排水防澇應急管理能力四個方面一一列出排查要點，突出了排水防澇工作之前摸清家底的重要性。二是細化了應急處置方面的要求，明確實施應急處置能力提升工程、重要設施設備防護工程和基層管理人員能力提升工程，為應急處置體系的建立劃出重點，突出了增強應對超過內澇防治設計重現(xiàn)期降雨韌性的重要性。三是細化了責任分工，“行動計劃”每一條都明確了牽頭部門和配合部門，涉及十個國家政府職能部門和所有城市的人民政府，充分體現(xiàn)排水防澇需要多部門的協(xié)作，也體現(xiàn)了協(xié)作中的責權統(tǒng)一，突出了排水防澇工作的系統(tǒng)性。這些細化的內容源自對城市排水防澇工作經驗教訓的深刻總結，接地氣，操作性強，也為支撐“實施意見”的目標實現(xiàn)奠定了基礎。

全面摸清、系統(tǒng)認知城市現(xiàn)狀排水防澇工程體系是開展內澇全面治理和突出重點的關鍵。

一是提高了排查的深度。此次“行動計劃”除了要求排查河水倒灌頂托、設施缺失和破損等情況，首次提出設施能力的分析和評估，要分析“河道排澇與管渠排水能力銜接匹配”，要按排水分區(qū)評估“城市排水防澇設施可應對降雨量”。在掌握城市排水防澇系統(tǒng)能力基礎上，對不達標的設施進行整改，對近期無法整改的設施采取臨時防護和應急措施，對不同排水分區(qū)應對不同強度降雨編制分層級的應急預案，才能把內澇防治的資金用在刀刃上。這是在近十年各城市陸續(xù)編制排水防澇規(guī)劃和系統(tǒng)化實施方案的基礎上提出的，有些城市如對排水防澇設施基本信息尚未完全掌握，那此項工作的開展難度將會比較大。

二是加大了排查的廣度。除了城市排水防澇設施的排查，還要求對城市防洪工程設施、城市自然調蓄空間和城市排水防澇應急管理能力進行排查。上海、深圳等沿海城市，在汛期經常面臨風、暴、潮、洪碰頭的情況；而重慶、昆明等山城，山洪入城占用城鎮(zhèn)排澇通道的慘痛教訓也時有發(fā)生。因此，“行動計劃”強調要分析行洪河道行洪能力，研判山洪、風暴潮等災害風險，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上漲，對城鎮(zhèn)排水防澇系統(tǒng)產生頂托甚至倒灌，從而導致城市嚴重內澇。河湖水體、植被綠地等自然調蓄空間是水系統(tǒng)自然循環(huán)的必經通道，也是城市排水防澇工程中重要的蓄排空間，其排查工作可以結合海綿城市建設和黑臭水體整治工作統(tǒng)籌開展。

三是提升了排查的精度。“行動計劃”中還進一步明晰了對城市排水防澇應急管理能力的排查要求，汲取了相關經驗教訓，特別強調排查城市供水供氣等生命線工程防汛安全隱患，排查車庫、建筑小區(qū)地下空間、各類下穿通道、地鐵、變配電站、通訊基站、醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院等重點區(qū)域或薄弱地區(qū)防汛安全隱患和應急搶險裝備物資布設情況。

城市排水防澇工程體系是一項系統(tǒng)工程，涵蓋從雨水徑流的產生到末端排放的全過程控制。現(xiàn)行國家全文強制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項目規(guī)范》GB55027-2022和國家標準《室外排水設計標準》GB50014-2021、《城鎮(zhèn)內澇防治技術規(guī)范》GB51222-2017等排水防澇系列標準已明確規(guī)定，城市排水防澇工程應包括源頭減排、雨水管渠和排澇除險設施等工程性措施和應急管理等非工程性措施，并應與流域防洪相銜接。

源頭減排設施應對大概率、低強度降雨事件，通過“滲、滯、蓄、凈、用”等措施，發(fā)揮控制徑流污染、削減徑流峰值和錯峰排放的功能。源頭減排設施的設計標準為年徑流總量控制率，各地應明確年徑流總量控制率對應的設計降雨量，保證在設計降雨量下不直接向城鎮(zhèn)雨水管渠排放未經控制的雨水。源頭減排的設計關鍵是下墊面、設施和溢流口三者標高之間的銜接，確保雨水徑流首先排入源頭減排設施，超過設計能力時順利溢流，排入雨水管網。

雨水管渠設施應對短歷時強降雨的大概率事件，承擔雨水的轉輸、調蓄和排放，保證在設計降雨強度下地面不出現(xiàn)積水。雨水管渠的設計標準為雨水管渠設計重現(xiàn)期，各地應通過暴雨強度公式明確相應的設計降雨強度。《室外排水設計標準》GB50014按不同的城鎮(zhèn)類型、不同的城區(qū)類型細分設計標準，如超大城市和特大城市中心城區(qū)要求3~5年一遇，中心城區(qū)的重要地區(qū)要求5~10年一遇，中心城區(qū)地下通道和下沉式廣場要求30~50年一遇，以上海中心城區(qū)為例，雨水管渠設計重現(xiàn)期5年一遇，其對應的設計降雨強度58mm/h。目前我國設計標準與國際標準基本接軌，發(fā)達國際和地區(qū)為了應對氣候變化、減少內澇風險，也在規(guī)劃提高設施的排水能力，如日本東京2021年規(guī)劃雨水排水設施標準從50mm/h逐步提高到75mm/h，但同樣面臨已建城區(qū)地下雨水管渠提標改造的難點，沒法一蹴而就，而是需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌建設。因此“行動計劃”以問題為導向，聚焦關鍵控制性措施，優(yōu)先打通治理瓶頸：一是要求保證設施原有的排水能力，加強管網的清疏養(yǎng)護，避免設施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免設施功能喪失；嚴格限制人為壅高內河水位，避免下游頂托排水不暢。二是要求因地制宜提高設施能力，特別對于自排不暢的雨水系統(tǒng)，以及雨水排水標準高于周邊地區(qū)的立交橋區(qū)、下穿隧道等易澇點，應按照國家標準，改造或增設泵站，提高排澇能力。

排澇除險設施應對小概率、長歷時的極端暴雨，為超出源頭減排和雨水管渠設施承載能力的雨水徑流提供蓄排空間和最終出路。設計標準為內澇防治設計重現(xiàn)期，各地應根據(jù)排澇除險設施的類型（調蓄或排放），明確相應的設計降雨量。設計時，排澇除險設施和源頭減排設施、雨水管渠作為一個整體系統(tǒng)校核，滿足內澇防治設計重現(xiàn)期下地面的積水深度和最大允許退水時間。排澇除險設施規(guī)劃建設中應完善城市河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等排澇通道布局，不占用藍線綠線，合理控制內河水位，保障自然調蓄空間，這也是統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，避免逢雨季即澇、無雨即旱的現(xiàn)象。此外，還要根據(jù)排查情況，做好雨水管網和排澇除險設施在蓄排能力、平面布局和豎向標高的銜接。

除了健全排水防澇工程體系、提高設施建設標準，我們還要加強排水防澇設施的專業(yè)化管理和資金保障。長期以來，國內很多城市的雨水管渠處于“有人建、無人管”的狀態(tài)。養(yǎng)護不到位，管渠淤積、堵塞等情況嚴重，分流制系統(tǒng)雨水管渠和污水管道混接嚴重，都大大削弱了設施能力；對地下排水設施的本底掌握不清、信息碎片化，導致雨水排水監(jiān)管和管理工作無從下手。為此，“行動計劃”著重提出要建立城市排水防澇專業(yè)化運維隊伍并加強中央和地方資金保障。關鍵在于因地制宜推行“站、網、河（湖）一體”運營管理模式，鼓勵將專業(yè)運行維護監(jiān)管延伸至居住社區(qū)“最后一公里”，解決居住小區(qū)內雨水管網無人維護無人管理的痛點問題。同時，還應利用信息化數(shù)字化手段摸清本底，建立市政排水管網地理信息系統(tǒng)（GIS），實行動態(tài)更新，滿足日常管理應急搶險等功能需要。目前，北京、上海、深圳、昆山等城市都已建立城市排水防澇設施信息管理平臺，逐步實現(xiàn)設施可見、數(shù)據(jù)可溯、狀態(tài)可知、工程可查。此外，排水設施的建設和日常管理還應與鐵路、軌道交通、地下空間、道路等基礎設施建設相協(xié)調，其他建設項目不得影響排水工程設施安全運行的要求。

近些年對城市內部降雨引起的內澇控制力有顯著提升，而受災嚴重事件一般和外洪進城、河湖水位過高影響城市排澇有很大關系，所以城市排水防澇與流域防洪的統(tǒng)籌體系是保障極端強降雨條件下城市排水防澇工程體系發(fā)揮其效能的重要載體。“行動計劃”提出加快構建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系，包括實施防洪提升工程、強化內澇風險研判、實施城市雨洪調蓄利用工程、加強城市豎向設計和實施洪澇“聯(lián)排聯(lián)調”等方面。

首先要做好防洪與排澇設施能力的統(tǒng)籌。國家全文強制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項目規(guī)范》GB55027-2022明確規(guī)定，上游來水設計洪水峰值流量不應高于下游水體受納能力，不應將洪澇風險轉移至下游城鎮(zhèn)。在流域（區(qū)域）防洪規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃的基礎上，應注重洪、澇、潮災害統(tǒng)籌治理、注重同一流域不同區(qū)域的統(tǒng)籌治理，充分考慮流域沿線城鎮(zhèn)排澇除險能力，以確定合理的設計洪峰流量、時段洪量和洪水過程線，為洪水流經城鎮(zhèn)提供排水防澇規(guī)劃的邊界條件，如根據(jù)洪水過程線分析自排不暢的城市排澇河道，就應及時增擴排澇泵站。還要加強防洪工程建設，確保流域洪水位低于防洪標準時，外洪不入城。

其次要做好洪澇風險預判的統(tǒng)籌。在編制城市內澇風險圖時，應結合氣候變化和暴雨時空分布變化特征分析，及時修訂城市暴雨強度公式。應確定不同洪水風險和城市內澇風險的對應關系，根據(jù)不同的外洪水位啟動城市內澇風險響應。易受外洪影響的城市，應編制城鎮(zhèn)洪澇風險圖，相關評估成果可作為城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和排水防澇規(guī)劃的編制依據(jù)。參考國外經驗，還可積極探索政府基本保障和商業(yè)保險相結合的洪澇災害風分擔機制。

三是要做好空間布局的統(tǒng)籌。水是不可壓縮的，水往低處流，所以城市排水防澇與流域防洪規(guī)劃要加強空間分配和豎向設計的統(tǒng)籌。在空間分配上，要保護并修復城市及其周邊的河湖水系和生態(tài)空間，逐步恢復因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。在豎向設計上，要加強城市雨水管網與城市內外河湖之間水位標高和過流能力的銜接；對于現(xiàn)狀低洼片區(qū)，通過構建“高水高排、低水低排”的排澇通道，優(yōu)化調整雨水排水分區(qū)；對于新建地塊，合理確定豎向高程，避免無序開發(fā)形成新的積水點。

四是要做好洪澇“聯(lián)排聯(lián)調”。要健全流域聯(lián)防聯(lián)控機制，加強對降雨統(tǒng)計、氣象預報、降雨產匯流、河湖水位等重要水文特征和數(shù)據(jù)的信息共享，統(tǒng)籌防洪大局和城市安全，依法依規(guī)有序實施城市排澇、河道預降水位。

以武漢市為例，2016年以來，武漢市加強排水防澇基礎設施短板建設和維護，十三五期間排澇能力達到3782m3/s，較“十二五”實現(xiàn)倍增；積極構建城市水網，推進退塘還湖，讓雨水留得住排得上，在十三五期間鎖定湖泊面積867km2，湖泊岸線長度2947km。實施洪澇聯(lián)排聯(lián)調，2020年汛前，城區(qū)主要調蓄湖泊水位較常年水位降低0.5m~1m左右，騰出調蓄容積約1億立方米；汛中，在確保長江外洪不入城的前提下，根據(jù)降雨量、河湖水位、泵站運行負荷等信息，實施湖泊水位精細化控制，做到雨水“隨降隨排”、湖水“隨排隨降”。通過聯(lián)排聯(lián)調，2020 年南湖、湯遜湖基本控制在安全水位以下，周邊沒有出現(xiàn)積水，而2016 年兩湖一度湖水滿溢致使周邊小區(qū)積水超過2周。

嚴重的城市內澇會引發(fā)交通中斷、基站通訊中斷、二次供水中斷等事故，嚴重影響居民的正常生活。鄭州“7·20”特大暴雨災害中，氣象部門5次發(fā)出紅色預警后，部分相關部門應急措施未完全到位，造成了巨大的損失。目前，我國城市排水防澇工程仍存在建設短板明顯，設施能力不足等問題，同時還面臨全球氣候變化、極端強降雨頻發(fā)的挑戰(zhàn)，因此“行動計劃”提出實施應急處置能力提升工程、重要設施設備防護工程和基層管理人員能力提升工程，完善城市內澇應急處置體系，提升城市應對超標降雨的韌性，筑牢人民生命財產安全和城市防汛運行安全底線。

應急處置能力提升方面，要求建立城市洪澇風險分析評估機制，提升暴雨洪澇預報預警能力，完善重大氣象災害應急聯(lián)動機制和綜合及專項應急預案。隨著技術的發(fā)展，氣象暴雨預報精度越來越高。中國氣象局近日啟動氣象災害（暴雨）預警信號優(yōu)化調整工作，各級氣象部門將根據(jù)本地實際情況增加雷雨（暴）大風預警信號，將1小時雨強納入暴雨預警信號標準，實現(xiàn)了和雨水管渠設計重現(xiàn)期標準的銜接。城市排水防澇工作也需要相應地完善應對短歷時強降水應急方案，提高規(guī)范性和針對性。

重要設施設備方面，要求加強配備移動泵車、“龍吸水”排水搶險車等專業(yè)搶險設備，強調了在地下空間出入口、下穿隧道及地鐵入口等生命線工程和重點防澇區(qū)域設置應急擋水防淹設施設備。各地在應急排水能力方面都做了較好的探索。昆山市在《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃2014~2030》中要求中心城區(qū)核心區(qū)應急排澇能力每平方公里不低于100m3/h；各區(qū)鎮(zhèn)至少要配備1臺抽水能力不低于500m3/h的移動泵車；2020年武漢市為應對汛期，配備移動泵車、“龍吸水”等設備，總排水能力達到82.5m3/s，大大提升應急排水能力。

此外，在基層管理人員能力提升方面，要求加強對基礎設施運營單位和社區(qū)、物業(yè)基層管理的指導培訓，提升其應急處置能力。同時增強公眾防災避險意識和自救互救能力，做到突發(fā)應對事件臨危不亂、有章可循。

城市排水防澇工程是系統(tǒng)工程，需要伴隨城市化發(fā)展持續(xù)推動，解決內澇問題不能一蹴而就。“行動計劃”指導我們用5年的時間，用系統(tǒng)和精準的措施，讓老百姓有獲得感和幸福感。在這個基礎之上，我們要久久為功，持續(xù)加強城市建設的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調性，做好內澇防治。